Codextrein: Van strak ruimtelijk structuurplan naar ruimtelijk beleidsplan volgens aanbouwmodel

De Vlaamse overheid bergt de ruimtelijke structuurplannen na 20 jaar op in de archiefkast en vervangt ze door ruimtelijke beleidsplannen die bestaan uit een strategische visie en minstens één concreet beleidskader. Vanaf nu worden de 3 bestuursniveaus - gewest, provincie, gemeente - beschouwd als gelijkwaardige partners.De beleidsplannen kunnen starten met een beperkt beleidskader. En het opmaken van een mer-rapport is niet meer verplicht, al wordt dat wel aangeraden.'Vrijheid, blijheid', dus?    

Voor samenhang en 'realisatiegericht'-heid

Zoals er momenteel ruimtelijke structuurplannen worden opgemaakt op gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau, zo zullen er in de toekomst ruimtelijke beleidsplannen worden opgemaakt op diezelfde 3 niveaus.

Een ruimtelijk beleidsplan bestaat volgens de Codextrein uit:

een strategische visie; en

één of meer beleidskaders.

Samen vormen ze het kader voor de gewenste ruimtelijke ontwikkeling.

Net als de ruimtelijke structuurplannen nu, moeten de ruimtelijke beleidsplannen samenhang brengen in de voorbereiding, de vaststelling en de uitvoering van de beslissingen inzake ruimtelijke ordening.
Een ruimtelijk beleidsplan moet bovendien realisatiegericht zijn. Het decreet zegt niet wat daaronder verstaan wordt. Ook de begrippen strategische visie, beleidskader, operationele beleidskeuze,... worden niet gedefinieerd.

Strategische visie

De strategische visie van een ruimtelijk beleidsplan is volgens de Codextrein een langetermijnvisie voor ruimtelijke ontwikkeling. Dat is volgens de toelichting bij het ontwerp van Codextrein een visie voor een termijn van 20 tot 30 jaar of meer.

In de toelichting hamert de regering erop dat een langetermijnhorizon niet staat voor ?alles vastleggen?. Het volstaat om de essentiële aspecten vast te leggen; bv. open ruimte vrijhouden. Hóe dat zal gebeuren, wordt ingevuld via de beleidskaders.

Een strategische visie kan altijd bijgestuurd of vervangen worden, maar kan niet opgeheven worden.

Eén of meerdere beleidskaders

Een beleidskader bestaat uit:

operationele beleidskeuzes voor de middellange termijn; en

actieprogramma?s per thema of gebiedsdeel. Zo?n thema kan bijvoorbeeld zijn: efficiënt en zuinig ruimtegebruik, of structuur van de bebouwde omgeving.

Volgens de toelichting beschrijft een beleidskader onder meer hoe en met wie de gewenste ruimtelijke ontwikkeling gerealiseerd zal worden. Het kader bepaalt dus de manier en het tempo waarop er invulling zal worden gegeven aan de strategische visie.
Als de toelichting het hier heeft over 'met wie', heeft zij het bv. over 'private partners' in het algemeen, en niet over concrete namen.

Nog volgens de toelichting heeft een beleidskader een planhorizon van 10 tot 15 jaar en bevat elk beleidskader een werkprogramma ?voor pakweg 2 regeerperiodes?.

Een beleidskader zal dus met een zekere regelmaat herzien moeten worden, omdat sommige actiepunten al uitgevoerd zijn, of omdat er zich nieuwe actiepunten aandienen. Een beleidskader kan geheel of gedeeltelijk herzien worden, en kan zelfs volledig geschrapt worden, op voorwaarde dat er nog minstens één beleidskader overblijft.
Een herziening is niet onderworpen aan een strakke herzieningsprocedure.

Aanbouwmodel

De overheid die het plan opmaakte, kan altijd bijkomende beleidskaders afkondigen. Volgens de memorie van toelichting is een ruimtelijk beleidsplan dan ook een aanbouwmodel, met de strategische visie als verplicht ingrediënt, en met minstens één beleidskader.

De Codextrein verplicht overigens niet om meer dan 1 beleidskader uit te werken en eist ook niet dat eventuele bijkomende beleidskaders op hetzelfde moment zouden worden vastgesteld als de strategische visie.

De Vlaamse regering kán nadere regels opleggen voor de inhoud van een beleidskader, maar is dat zeker niet verplicht.

Cyclisch en na inspraak

Een ruimtelijk beleidsplan maakt volgens de Codextrein deel uit van een cyclisch planningsproces. Dat betekent volgens de decreetgever dat het beleidsplan:

door onderzoek onderbouwd wordt;

opgemaakt en herzien wordt met inspraak van de bevolking en met overleg tussen o.m. bestuursniveaus, beleidsdomeinen of diensten, en middenveldorganisaties;

gemonitord wordt op uitvoering;

geëvalueerd wordt in de eerste helft van elke regeer- of bestuursperiode; en

altijd herzien kan worden, geheel of gedeeltelijk.

'Onderbouwd door onderzoek' betekent hier dat er onderzoek werd verricht naar de bestaande structuren, trends en toekomstige ruimtebehoeften.
De onderzoeksrapporten zelf en de geraadpleegde publicaties moeten geen deel uitmaken van het ruimtelijk beleidsplan, maar volgens de memorie van toelichting is het toch 'wenselijk' dat de belangrijke studies op de één of andere manier vlot geconsulteerd kunnen worden door het publiek, bv. door de publicatie ervan op de website van de betrokken overheid.

De onderzoeksplicht brengt ook niet automatisch de verplichting mee om een milieueffectenrapport op te maken. Zo'n plan-mer is volgens de toelichting alleen nodig zijn als het beleidsplan mogelijks een betekenisvolle impact kan hebben op een speciale beschermingszone en er een passende beoordeling moet worden uitgevoerd.
Toch is het volgens de decreetgever 'aan te bevelen' om een effectbeoordeling te integreren in het opmaakproces.

Waar ruimtelijke structuurplannen, juridisch gezien, om de 5 jaar herzien moeten worden, volstaat het dat een ruimtelijk beleidsplan in de eerste helft van een nieuwe legislatuur geëvalueerd wordt.

Verhouding tot andere planniveaus

Ruimtelijke structuurplannen waren heel hiërarchisch opgebouwd: zo mocht een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan niet afwijken van het bindend gedeelte van een provinciaal ruimtelijk structuurplan, en moest dat provinciale plan op zijn beurt passen binnen de krijtlijnen van het gewestelijk Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Dat is niet meer zo bij de ruimtelijke beleidsplannen.

De opdrachtgevende overheid moet enkel rekening houden met de bevoegdheidsverdelende regels uit het gemeentedecreet en provinciedecreet, het omgevingsvergunningsdecreet en de sectorale regelgeving die relevant is voor de thema's die in het plan aan bod komen (bv. Wooncode, havendecreet, natuurdecreet,?).

Voor de rest volstaat het dat er bij de opmaak van het plan overleg heeft plaatsgevonden met de andere (lees: hogere) bestuursniveaus, en dat het ruimtelijk beleidsplan zelf aangeeft hoe het zich verhoudt tot de ruimtelijke beleidsplannen van die andere niveaus. Als een beleidsplan van een lager bestuursniveau afwijkt van een beleidsplan van een hoger niveau, dan moet die keuze gemotiveerd worden.

De afwezigheid van een strikte hiërarchie tussen de plannen brengt met zich mee dat de vaststelling van een provinciaal of gemeentelijk beleidsplan ook niet meer onderworpen is aan het goedkeuringstoezicht van de hogere overheid.
Maar, 'om aberraties te vermijden', kan de provincie ten aanzien van een gemeentelijk ruimtelijk beleidsplan, en het gewest ten aanzien van een provinciaal ruimtelijk beleidsplan, nog wel voorbehoud maken bij een specifiek onderdeel. ?Indien bv. een gemeentelijke beleidsplan zonder motivering afwijkt van een hoger beleidsplan, dan kan dat aanleiding geven tot het formuleren van een voorbehoud, en dan zijn de uitvoeringsmaatregelen van dat gemeentelijk beleidsplan (bv. een rup) potentieel behept met een wettigheidsgebrek (bv. schending van het motiveringsbeginsel of schending van een decretale verplichting).?

Geen verordenende kracht

Net als de ruimtelijke structuurplannen nu, hebben de toekomstige ruimtelijke beleidsplannen geen verordenende kracht. Zij vormen op zich dus geen rechtsgrond voor vergunning.

De overheid die het plan opstelde, is er wél door gebonden. Behalve bij:

onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten; of

dringende sociale, economische of budgettaire redenen.

In dat geval moet de afwijking uitdrukkelijk gemotiveerd worden en moet de overheid aantonen dat een plan, verordening, besluit of vergunningsaanvraag, de strategische visie niet hypothekeert.

Door ruimtelijk planner

Een ruimtelijk beleidsplan wordt opgemaakt onder de verantwoordelijkheid van één of meerdere, geregistreerde ruimtelijke planners. Net als nu het geval is bij een ruimtelijk structuurplan, kan de Vlaamse regering in een uitvoeringsbesluit bepalen dat zo'n beleidsplan moet worden opgesteld door een samenwerkingsverband van deskundigen, waaronder ruimtelijke planners, en kan zij de vereiste expertises vastleggen.

Met subsidies

De regering kan subsidies toekennen aan de provincies, gemeenten, verenigingen van gemeenten, openbare instellingen en private rechtspersonen die betrokken zijn bij een samenwerkingsverband voor het opzetten, coördineren en realiseren van een strategisch project ter uitvoering van de doelstellingen van een strategische visie of beleidskader.

Van toepassing:

Vlaams gewest.

Vanaf een datum te bepalen voor de Vlaamse regering (art. 237, eerste lid, 1°).

Wordt verwacht: uitvoeringsbesluit.

Bron: Decreet van 8 december 2017 houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, BS 20 december 2017 (art. 10-13, 15-16, 18, 23 m.b.t. de nieuwe artikels 2.1.1-2.1.4 VCRO, 25-26, 29, 33-42, 46, 78, 101, 140, 209-210, 214-218 en 237, eerste lid, 1° van de Codextrein).

Zie ook:

Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (nieuwe artikelen 2.1.1-2.1.13 van de VCRO).